Gewerbesteuer: Hebesätze steigen trotz guter Konjunktur

27 Kommunen aus dem Gebiet der IHK Hannover haben 2019 die Gewerbesteuer-Hebesätze – trotz vielerorts florierender Gewerbesteuereinnahmen – erhöht. Zu diesem Ergebnis kommt die IHK in ihrem Gewerbesteuer-Report 2019 und fordert, die Investitionskraft der Unternehmen nicht weiter zu mindern.

Obwohl die Gewerbesteuereinnahmen parallel zur guten Konjunktur der letzten Jahre vielerorts neue Rekordmarken erreicht haben, drehen die niedersächsischen Kommunen weiter an der Steuerschraube. Allein im Bereich der IHK Hannover wurden im aktuellen Jahr in 27 Städten und Kommunen die Gewerbesteuer-Hebesätze erhöht. Senkungen gab es hingegen nur ein einziges Mal – in Wangelnstedt (Landkreis Holzminden). Dies ist ein wesentliches Ergebnis des „Gewerbesteuer-Reports 2019“ der IHK Hannover. In der Studie analysiert die IHK die Gewerbesteuer in der Region Hannover und in den Landkreisen Diepholz, Göttingen, Hameln-Pyrmont, Hildesheim, Holzminden, Nienburg, Northeim und Schaumburg, damit die dringend notwendige Diskussion um die Höhe und Ausgestaltung der Gewerbesteuer auf einer soliden Datenbasis erfolgen kann. Die komplette Studie steht auf der IHK-Website. Weitere zentrale Ergebnisse:

• Die höchsten durchschnittlichen Gewerbesteuer-Hebesätze haben die Region Hannover (468 Prozent) und der Landkreis Göttingen (412); die durchschnittlich geringsten Sätze gibt es in den Landkreisen Nienburg (372) und Holzminden (366).
• Im Landkreis Nienburg sind die realen Gewerbesteuereinnahmen je Einwohner besonders stark gestiegen (+ 149 Prozent), dies allerdings von einem niedrigen Ausgangsniveau 2009. Den geringsten Zuwachs hat der Landkreis Hameln-Pyrmont (+ 1 Prozent).
• Die Gewerbesteuereinnahmen je Einwohner sind in der Region Hannover fast dreimal so hoch wie im Landkreis Schaumburg (real 709 Euro zu 243 Euro). Dieser Abstand hat sich seit 2009 weiter erhöht.
• In der Region Hannover werden 48 Prozent der gesamten kommunalen Steuereinnahmen aus der Gewerbesteuer erzielt, im Landkreis Hildesheim dagegen nur 29 Prozent.

Deutliche Erhöhungen der Gewerbesteuer-Hebesätze
Für die Gewerbesteuer besitzen die Kommunen das Recht, den Steuersatz festzulegen. Die Bemessungsgrundlage der Gewerbesteuer ist dynamisch und entwickelt sich grundsätzlich parallel zur Konjunktur. Eine Änderung der Steuersätze wäre daher im Prinzip nicht erforderlich. Trotz kräftig sprudelnder Steuereinnahmen haben viele niedersächsische Kommunen auch in den vergangenen Jahren den Gewerbesteuer-Hebesatz stetig angehoben. So haben 2019 niedersachsenweit insgesamt 93 Kommunen ihren Gewerbesteuer-Hebesatz erhöht; also ungefähr jede zehnte Kommune. Nur in drei Kommunen kam es zu einer Senkung des Gewerbesteuer-Hebesatzes. Die Entwicklung der Hebesätze kennt folglich beinahe nur eine Richtung und ist somit in der Regel von Dauer.

Die Unternehmen müssen je nach Standort mit sehr unterschiedlichen Gewerbesteuer-Hebesätzen kalkulieren. Am höchsten ist die durchschnittliche Gewerbesteuerbelastung in der Region Hannover (468 Prozent) und im Landkreis Göttingen (412). Die geringste durchschnittliche Gewerbesteuerbelastung haben die Landkreise Nienburg (372) und Holzminden (366). Der Landkreis Diepholz, der 2009 noch die niedrigsten Hebesätze aufwies, findet sich mittlerweile nur noch im Mittelfeld wieder. Die Spannweite der Hebesätze beträgt 102 Hebesatzpunkte (Region Hannover 468 zu Holzminden 366) und hat sich im Vergleich zu 2009 (Region Hannover 438 zu Landkreis Diepholz 344), als sie 94 Hebesatzpunkte betrug, leicht erhöht.

Die Kommunen mit den höchsten Hebesätzen im Bereich der IHK Hannover sind gegenwärtig Hannover, Laatzen und Seelze (alle Region Hannover) mit 480 Prozent. Der niedrigste Hebesatz beträgt 300 Prozent. Diesen haben zwei Kommunen: Waake im Landkreis Göttingen und Wangelnstedt im Landkreis Holzminden.

Kräftig steigende Gewerbesteuereinnahmen
Seit der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/09 haben sich die Einnahmen aus der Gewerbesteuer deutlich nach oben entwickelt. Sie haben nicht nur das alte Niveau, sondern neue Rekordstände erreicht. Insgesamt sind die realen Gewerbesteuereinnahmen der niedersächsischen Kommunen seit 2009 um 48 Prozent gestiegen. Lediglich zwischen 2013 und 2015 gab es geringfügige Rückgänge. In 2018 wurden die bislang höchsten Gewerbesteuereinnahmen erzielt (real 3220 Mio. Euro). Je Einwohner sind das preisbereinigt 404 Euro, gegenüber 273 Euro im Jahr 2009. Auch alle folgenden Angaben zu den Steuereinnahmen wurden auf Basis des Jahres 2009 preisbereinigt.

Auch im Bereich der IHK Hannover sind die Gewerbesteuereinnahmen je Einwohner seit 2009 – von wenigen Ausnahmen abgesehen – deutlich angestiegen. Der Landkreis Nienburg weist das relativ höchste Wachstum auf (+ 149 Prozent); dies allerdings von einem vergleichsweise niedrigen Ausgangsniveau 2009. Im Landkreis Hameln-Pyrmont gab es dagegen so gut wie keinen Zuwachs (+ 1 Prozent), obwohl dort die Hebesätze in den vergangenen zehn Jahren besonders deutlich angehoben wurden.

Sehr hohe Gewerbesteuereinnahmen je Einwohner hat 2018 vor allem die Region Hannover (709 Euro je Einwohner). Vergleichsweise geringe Gewerbesteuereinnahmen sind in den Landkreisen Schaumburg (243), Hildesheim (254) und Hameln-Pyrmont (264) zu verzeichnen. Je Einwohner erreicht die Region Hannover somit fast dreimal so hohe Gewerbesteuereinnahmen wie der Landkreis Schaumburg.

Von den drei Kommunen im Bereich der IHK Hannover mit den höchsten Pro-Kopf-Aufkommen aus der Gewerbesteuer finden sich zwei im Landkreis Diepholz (siehe Grafik unten). Spitzenreiter ist Kirchdorf (1446 Euro je Einwohner) vor Lemförde (1374) und Diepenau (1283). Im Landkreis Holzminden liegen zwei der drei Kommunen mit den geringsten Pro-Kopf-Aufkommen aus der Gewerbesteuer. Bei diesen steuerschwächsten Kommunen mit Gewerbesteuereinnahmen unter 35 Euro je Einwohner handelt es sich fast ausnahmslos um sehr kleine Kommunen mit weniger als 1000 Einwohnern. Auch die steuerstärksten Kommunen sind eher kleinere Kommunen unter 5000 Einwohner. Die Abhängigkeit von der Gewerbesteuer ist bei den einzelnen Landkreisen im Bereich der IHK Hannover sehr unterschiedlich ausgeprägt. Während in der Region Hannover 48 Prozent der gesamten Steuereinnahmen aus der Gewerbesteuer erzielt werden, sind es im Landkreis Hildesheim dagegen nur 29 Prozent.

Zwischen Hebesatzerhöhungen und wirtschaftlicher Lage der Kommune lässt sich kein direkter Zusammenhang feststellen. Die Auswirkungen der Hebesatzpolitik einer Kommune zeigen sich in der Regel erst mittel- bis langfristig. Das Kalkül, über Hebesatzanpassungen die Steuereinnahmen fortwährend zu erhöhen, wird nicht aufgehen. Zum einen mindern stetige Hebesatzerhöhungen nachhaltig die Investitionskraft der Unternehmen. Zum anderen verlieren die besonders „aktiven“ Kommunen sowohl im interregionalen als auch im internationalen Standortwettbewerb an Attraktivität und gefährden damit langfristig ihre Steuerzahlerbasis.

Berechnung
Ausgangspunkt der Gewerbesteuerberechnung ist der Unternehmensgewinn. Diesem werden unter anderem langfristige Finanzierungskosten hinzugerechnet, mit dem Ziel, die objektivierte Ertragskraft des Gewerbebetriebs abzubilden. Durch Multiplikation mit der Steuermesszahl von 3,5 Prozent und dem von der Kommune festgesetzten Hebesatz ergibt sich die Gewerbesteuerbelastung des Unternehmens.

Forderungen der IHK Hannover

Die Gewerbesteuereinnahmen korrelieren stark mit der Konjunktur. Kommunen mit einem hohen Anteil der Gewerbesteuer an den Gesamtsteuereinnahmen konnten deshalb in den vergangenen zehn Jahren meist auch hohe Gewerbesteuereinnahmen verzeichnen. In Krisenzeiten kann diese Abhängigkeit dazu führen, dass ein erheblicher Teil der Steuereinnahmen wegbricht.

Investitionskraft der Unternehmen erhalten
Die Kommunen sollten Erhöhungen der Gewerbesteuer-Hebesätze vermeiden, da ansonsten die Investitionskraft der Unternehmen nachhaltig gehemmt wird. Diese ist ohnehin bereits durch die Besteuerung von Kostenelementen wie die gewerbesteuerlichen Hinzurechnungen beeinträchtigt. Die Substanzbesteuerung sollte deutlich zurückgenommen werden. Außerdem sollte die vollständige Anrechnung der Gewerbesteuer auf die Einkommensteuer auch bei höheren Hebesätzen sichergestellt werden. Aktuell wird die Gewerbesteuer unter Berücksichtigung des Solidaritätszuschlags nur bei Hebesätzen bis rund 400 Prozent vollständig berücksichtigt.

Standortqualität der Kommunen nicht gefährden
Unternehmen könnten bei steigenden Hebesätzen ihren aktuellen Standort in Frage stellen, ansiedlungsinteressierte Unternehmen diesen womöglich gar nicht erst in Erwägung ziehen. Das kann im Wettbewerb der Standorte insbesondere die Kommunen treffen, die ohnehin bereits mit Strukturveränderungen zu kämpfen haben.

Kommunale Ausgaben auf den Prüfstand stellen
Eine Haushaltskonsolidierung sollte nicht über Steuererhöhungen erfolgen. Stattdessen sollten die kommunalen Ausgaben auf den Prüfstand gestellt werden. Schließlich sind die Einnahmen – von wenigen besonders betroffenen Kommunen abgesehen – nicht das Problem. Vielmehr befinden sich die Gewerbesteuereinnahmen
in Niedersachsen seit Jahren auf Rekordniveau.

Kommunalen Finanzausgleich reformieren
Die Landesregierung sollte eine Reform des Kommunalen Finanzausgleichs prüfen. Er koppelt die Finanzzuweisungen des Landes an das Verhältnis der tatsächlichen Realsteuer-Hebesätze in der Kommune zu den niedersächsischen Durchschnittswerten. Dies befördert Steuererhöhungen. Ein möglicher Ansatz wäre, einen konstanten Nivellierungshebesatz für die Realsteuern einzuführen und zu fixieren. Weiterhin sollte das Konnexitätsprinzip stärker beachtet werden. Für Aufgaben, die Bund und Länder den Kommunen zuweisen, sollte die Finanzierung sichergestellt werden.

Volatilität der Gewerbesteuer durchbrechen
Die Gewerbesteuer sollte durch eine gewinnabhängige Kommunalsteuer mit eigenem Hebesatzrecht ersetzt werden, die alle in der Kommune wirtschaftlich Tätigen einbezieht. Dies schafft eine stabilere wirtschaftskraftbezogene Einnahmequelle und stärkt zudem das traditionell starke Band zwischen Wirtschaft und Kommunen.

Wie der Kommunale Finanzausgleich Hebesatzerhöhungen befördert

Der Kommunale Finanzausgleich in seiner derzeitigen Ausgestaltung koppelt Finanzzuweisungen an das Verhältnis der Hebesätze in der Kommune zu den niedersächsischen Durchschnittswerten und führt so zu Steuererhöhungen.

Eine Vielzahl von Faktoren tragen dazu bei, dass Kommunen eine Erhöhung der Gewerbesteuer-Hebesätze beschließen. Einer davon ist der Kommunale Finanzausgleich. Gerade bei Kommunen, deren Hebesatz sich im Bereich des niedersächsischen Durchschnitts bewegt, kann der Kommunale Finanzausgleich die treibende Ursache sein.

Die Dynamik in Richtung des niedersächsischen Durchschnitts ergibt sich aus der aktuellen Ausgestaltung des Kommunalen Finanzausgleichs. Dieser koppelt die Finanzzuweisungen des Landes an das Verhältnis der tatsächlichen Realsteuer-Hebesätze in der Kommune zu den niedersächsischen Durchschnittswerten. Der Kommune wird eine höhere als die tatsächliche Steuerkraft zugerechnet, solange ihr Hebesatz unter dem niedersächsischen Durchschnittswert liegt. Die Folge ist, dass sie weniger Finanzzuweisungen vom Land erhält und somit Einnahmen einbüßt. Nur durch Hebesatzerhöhungen auf den niedersächsischen Durchschnittswert kann eine Kommune diese Einbußen verhindern.

Ein möglicher Ansatz, diesen Automatismus zu beseitigen, wäre, die sogenannten Abschöpfungsquoten im bestehenden Gesetz abzusenken. Eine alternative Möglichkeit bestünde darin, einen Nivellierungshebesatz für die Realsteuern einzuführen und zu fixieren. Die Landesregierung ist gefordert, eine Reform des Kommunalen Finanzausgleichs zu prüfen und damit die Erhöhungsspirale zu durchbrechen.

Die kommunalen Steuerquellen

Die kommunalen Steuereinnahmen speisen sich aus einer Vielzahl an Quellen. Die wichtigste Steuer der Kommunen bleibt aber weiterhin die Gewerbesteuer.

Die Städte und Gemeinden erheben als kommunale Steuern in erster Linie die Gewerbesteuer und die Grundsteuern. Die übrigen kommunalen Steuern wie Hundesteuer, Vergnügungssteuer oder Zweitwohnsitzsteuer werden im Weiteren als sonstige Steuern zusammengefasst. Daneben stehen den Kommunen Anteile an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer zu. Die Einnahmen aus diesen Gemeinschaftssteuern teilen sich die Kommunen mit dem Bund und den Ländern. Sie besitzen dabei allerdings kein Hebesatzrecht, so dass der kommunale Einfluss auf die aus den Gemeinschaftssteuern resultierenden Einnahmen gering ist.

Im Jahr 2009 betrugen die realen kommunalen Gesamtsteuereinnahmen in Niedersachsen 5820 Mio. Euro. Bis 2018 sind sie um 44 Prozent auf real 8369 Mio. Euro gestiegen. Die Gewerbesteuereinnahmen belaufen sich 2018 landesweit auf real 3220 Mio. Euro. Mit 48 Prozent sind sie seit 2009 stärker gestiegen als die Gesamtsteuereinnahmen. Die Gewerbesteuer ist die wichtigste kommunale Steuer (38 Prozent der gesamten Steuereinnahmen der niedersächsischen Kommunen). Allerdings gibt es erhebliche Unterschiede in den einzelnen Kommunen.

Die zweitgrößten Steuereinnahmen erzielen die Städte und Gemeinden aus dem kommunalen Anteil an der Einkommensteuer (2018: 3119 Mio. Euro, 37 Prozent). Ihr starker Anstieg von 46 Prozent lässt sich konjunkturell durch wachsende Löhne und sinkende Arbeitslosigkeit erklären.

Auf lokaler Ebene ist auch die Grundsteuer B von großer Bedeutung (2018: 1218 Mio. Euro, 15 Prozent). Diese Steuer ist von der Konjunktur grundsätzlich entkoppelt. Der Zuwachs (+ 11 Prozent) resultiert zum größeren Teil aus Hebesatzerhöhungen der Kommunen und zum kleineren Teil aus dem Neubau.

Einen relativ geringen Anteil an den Gesamtsteuereinnahmen der Kommunen hat die Umsatzsteuer (2018: 578 Mio. Euro, 7 Prozent). Ihr Wachstum (+ 107 Prozent) ist zum einen konjunkturell bedingt, resultiert aber auch aus steigenden Anteilen der Kommunen bei der föderalen Steuerverteilung.

Die Grundsteuer A hat in Niedersachsen lediglich einen geringen Anteil an den Gesamtsteuereinnahmen (2018: 64 Mio. Euro, 1 Prozent), ebenso die sonstigen kommunalen Steuern (2018: 169 Mio. Euro, 2 Prozent). Während die Einnahmen der Grundsteuer A real konstant geblieben sind, haben sich die Einnahmen der sonstigen Steuern mehr als verdoppelt (+ 114 Prozent).

Gewerbesteuer-Hebesätze in Niedersachsen 2019

Die Höhe der Gewerbesteuer-Hebesätze schwankt 2019 weiter deutlich zwischen den einzelnen Kommunen in Niedersachsen. Dies stellt die IHK Niedersachsen in ihrem „Fokus Gewerbesteuer 2019“ fest. Mit 300 Prozent kann der niedrigste Wert in sechs Gemeinden verbucht werden, nämlich in Bokensdorf, Grethem, Hademstorf, Steinfeld (Oldenburg) und Waake sowie in der Gemeinde Wangelnstedt, die den Hebesatz im Vergleich zum Vorjahr um 30 Prozentpunkte gesenkt hat.

Betrachtet man die Verteilung hoher und niedriger Steuersätze in Niedersachsen, findet man in der Region Hannover relativ hohe und in der Region Weser-Ems relativ niedrige Hebesätze. Demgegenüber ist in der Gemeinde Wathlingen im Landkreis Celle mit 500 Prozent der höchste Wert zu verzeichnen. Es folgen mit der Landeshauptstadt Hannover, den Städten Laatzen und Seelze sowie der Gemeinde Göhrde vier Kommunen, in denen der Gewerbesteuerhebesatz jeweils 480 Prozent beträgt.

In den anderen Landesteilen finden sich hohe Hebesätze vor allem in den größeren Städten und kreisfreien Städten sowie in deren Anrainerkommunen.