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Sonntags geht mehr

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An einem verkaufsoffenen Sonntag wird es in Hamelns Innenstadt voll.

Der Staatsrechtler Professor Dr. Johannes Dietlein hat für die Industrie- und Handelskammern von Grund auf die Rechtslage bei verkaufsoffenen Sonntagen analysiert. Sein Ergebnis: Sonntags geht mehr. Wir dokumentieren ein Interview mit dem Hochschullehrer an der Heinrich-Heine-Universität.

Herr Professor Dietlein, nach den Ladenschlussgesetzen der Bundesländer besteht weitestgehend ein Sonntagsöffnungsverbot für den Handel. Auf welchen rechtlichen Grundlagen basiert im Wesentlichen der Sonntagsschutz?

Der Sonntags- und Feiertagsschutz hat im deutschen Recht eine lange Tradition. Er findet sich schon in der Weimarer Reichsverfassung von 1919. Von dort wurde er 1949 in das Grundgesetz übernommen. Die Regelung zum Sonntagsschutz bindet zunächst einmal den Gesetzgeber, und zwar in zweierlei Hinsicht. Zum einen muss der Gesetzgeber überhaupt erst einmal ein konkretes Konzept des Sonn- und Feiertagsschutzes entwerfen. Zum anderen wirkt die Verfassungsnorm sozusagen als Leitlinie oder Leitprinzip fur den Gesetzgeber. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss nämlich die Arbeitsruhe die Regel und die Durchbrechung der Arbeitsruhe die Ausnahme sein. Es gibt also kein starres Verfassungsgebot der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen, sondern einen Verfassungsauftrag an den Gesetzgeber, jeweils zeitgemäße Modelle des Sonn- und Feiertagsschutzes zu entwerfen. Der Hintergrund ist klar: eine schematische Umsetzung der Arbeitsruhe wäre in einer moderne Gesellschaft völlig undenkbar. Wir benötigen Infrastrukturen der medizinischen Versorgung, Verkehrsinfrastrukturen, Infrastrukturen der Daseinsvorsorge wie Strom und Wasser, die durchgängig zur Verfugung stehen mussen. Auch die gesellschaftliche Einstellung gegenüber dem Sonntag ändert sich, gerade was die private Gestaltung dieser Tage angeht. Verfassungsrechtlich gesehen stehen da ja auch wichtige Verfassungspositionen hinter, zum Beispiel der Schutz der Gesundheit oder die freie Entfaltung der Persönlichkeit. Insofern muss der Gesetzgeber immer wieder Wege eines vernünftigen Interessenausgleichs finden. Das

ist in einem demokratischen Gemeinwesen eine selbstverständliche Daueraufgabe. Und deshalb ist es richtig, auch immer wieder darüber nachzudenken, ob die bestehenden gesetzlichen Regelungen zum Ladenschluss noch zeitgemäß sind. Ein solches Nachdenken über den Ladenschluss bedeutet also nicht, dass der Sonn- und Feiertagsschutz zur Disposition gestellt werden soll. Das wäre verfassungsrechtlich auch gar nicht möglich.

In Ihrem Gutachten stellen Sie fest, dass in den meisten Ländern die Spielräume für Sonntagsöffnungen nicht ausgeschöpft werden. Welche Voraussetzungen für eine Sonntagsöffnung könnten aus Ihrer Sicht zusätzlich oder alternativ ins Gesetz formuliert werden?

Das Bundesverfassungsgericht hat dem Gesetzgeber keine Vorgaben dazu gemacht, aus welchen Gründen genau Ausnahmen von dem Grundsatz der sonntäglichen Arbeitsruhe gemacht werden. Entscheidend ist, dass der Gesetzgeber hinreichend tragfähige Gründe des Gemeinwohls vorweisen kann. Dabei gibt es übrigens keinen abschließenden „numerus clausus“ der Gemeinwohlgründe. Natürlich: Manches ergibt sich unmittelbar aus der Verfassung, etwa der Schutz von Leben und Gesundheit, der zum Beispiel eine medizinische Versorgung auch an Sonn- und Feiertagen zwingend fordert. Ansonsten aber ist genau die Aufgabe des Parlaments: Das Parlament muss mögliche Gründe des Gemeinwohls ermitteln, die Ausnahmen von dem Grundsatz der Arbeitsruhe am Sonntag notwendig machen. Auch das Sonn- und Feiertagsrecht steht also im demokratischen Diskurs. Das Ladenschlussrecht war früher Bundesrecht. Und aus dieser Zeit stammen Regelungen, die auf einen sogenannten Anlassbezug für Ladenöffnungen setzen. Man hatte hier im Grunde die Versorgung der Besucher von Messen und Märkten im Auge. Das ist ein völlig legitimer Grund für Ladenöffnungen. Aber natürlich ein sehr enger und vielleicht gar nicht mehr so zeitgemäßer Grund. Jedenfalls sind viele andere und vielleicht auch viel drängendere Gründe denkbar, die wir derzeit nicht in den Gesetzen stehen haben. Denken Sie nur an die zunehmenden Probleme des stationären Einzelhandels im Wettbewerb mit dem Online-Handel oder an die drohende Verödung vieler Innenstädte, die auch mit den Problemen des Einzelhandels zusammenhängen. Hier sind viele ründe denkbar, die verfassungsrechtlich tragfähig wären, um einen flexibleren Umgang mit Ladenöffnungszeiten zu ermöglichen. Die neue Landesregierung in Nordrhein-Westfalen ist mit dem gerade vorgelegten Entfesselungspaket I ja schon mal einige Schritte nach vorne gegangen. Die Spielräume dafür sind da, auch in den anderen Bundesländern.

Der neue Sachgrund „Vitalisierung der Innenstädte“ erscheint bei notleidenden Innenstädten, Ortskernen und Stadtteilen ein plausibler Grund. Welche Legitimation für eine Sonntagsöffnung könnte für durchschnittlich bis gut frequentierte Standorte gelten?

Nun, ich würde hier nicht von einem „neuen“ Sachgrund sprechen. Aus verfassungsrechtlicher Sicht geht es darum, dass der Gesetzgeber eigene Spielräume hat, um Risiken zu bewerten und  Instrumente zu implementieren, um Risiken zu bekämpfen. Und wenn der Gesetzgeber solche  Risiken sieht, dann wird man ihm die Befugnis zugestehen müssen, hier auch tätig zu werden. Welche reale Anwendungsbreite dann ein konkreter Sachgrund hat, wird man sehen müssen. Vieles hängt sicherlich davon  ab, auf welche Gründe sich der Gesetzgeber stützt und wie hoch er diese Gründe gewichtet. Das Ziel „Vitalisierung der Innenstädte“ ist sicher nur eines von vielen denkbaren. Gerade für boomende Städte mit ihrem dann zumeist hohen Bedarf an Fachkräften könnten verkaufsoffene Sonntage etwa auch ein Instrument der Selbstdarstellung und der Werbung sein, um in dem schärfer werdenden Wettbewerb um Nachwuchskräfte und damit letztlich im  Standortwettbewerb zu bestehen. Und was die scharfe Konkurrenzsituation zum Online-Handel angeht, wird die Situation auch an gut frequentierten Standorten ja nicht unbedingt wesentlich anders sein als in weniger gut aufgestellten Städten. Aber dies sind dann Punkte, die im  demokratischen Diskurs geklärt werden müssen. Die Aufgabe des Verfassungsjuristen kann hier nur sein, den rechtlichen Rahmen für diesen Diskurs offenzulegen. Er sollte sich aber davor hüten, gleich das Ergebnis dieses Diskurses mitzuliefern.

In Niedersachsen gibt es vor allem Streit um den sogenannten Anlassbezug. Muss wirklich Justin Bieber in den Fußgängerzonen auftreten, oder lassen sich auch andere Begründungen für das Shoppen am Sonntag finden?

Die Frage des Anlassbezuges ist mittlerweile in vielen Bundesländern zu einem ganz zentralen Streitpunkt für Ladenöffnungen an Sonn- und Feiertagen geworden. Ich sehe diese Entwicklung mit Besorgnis. Die Gerichte haben ihre Rechtsprechung zu den Voraussetzungen für solche  Ladenöffnungen in den letzten Jahren spürbar verschärft. Das steht in einem völligen Kontrast zu der offensichtlich hohen Akzeptanz, die verkaufsoffene Sonntage in der Bevölkerung längst haben. Gerade bei der Frage, ob das „Shoppinginteresse“ der Menschen als Grund für Ladenöffnungen  in Betracht kommt, zeigen sich die Gerichte dezidiert ablehnend. Dabei hat sich das  Bundesverfassungsgericht in seiner Grundsatzentscheidung aus dem Jahre 2009 keineswegs eindeutig positioniert. Es tendiert zwar dahin, das „alltägliche“ Shoppinginteresse nicht einfach als Grund für sonntägliche Ladenöffnungen anzusehen. Andererseits finden sich in dem Urteil auch vorsichtige Andeutungen dahin, dass der Gesetzgeber auf ein geändertes Freizeitverhalten der Menschen Rücksicht nehmen dürfe.  Ich denke, dass hier für die Zukunft durchaus mit Bewegung zu rechnen ist. Denn wenn es stimmt, dass gerade der Sonntag einer der Haupttage für den Online-Handel ist, dann ist das ein starkes Zeichen dafür, dass sich Dinge geändert haben. Aber hierzu muss natürlich erst einmal der Gesetzgeber vorlegen. Die Gerichte können nicht von sich aus die in den meisten Ländern sehr engen Gesetze ändern.

Vor allem die Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichtsurteils von 2015 provozieren im Hinblick auf das Verhältnis von Einzelhandelskunden und Veranstaltungsbesuchern sowie die Nähe zwischen Anlass und den öffnenden Geschäften immer wieder Rechtsstreitigkeiten. Kann dieses Urteil überhaupt praxisnah und zugleich rechtssicher umgesetzt werden?

Ich habe den Eindruck, dass das keine wirklich glückliche Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts war. Das Gericht hatdie früher bestehenden Möglichkeiten der Ladenöffnung aus meiner Sicht ohne verfassungsrechtliche Not drastisch reduziert und Parameter aufgestellt, die in der Praxis ganz schwer umzusetzen sind. Gerade auch die Forderung nach einer prognostischen Abschätzung von Besucherströmen ist ein Bürokratiemonster, das enorme Rechtsunsicherheiten in sich birgt. Das Gericht nennt hier weitreichende Befragungen als Instrument zur Klärung der Situation. Ich frage mich, wie das funktionieren soll. Auch die These, dass ein Anlassbezug nur vorliegt, wenn sich die Einkaufskunden vorrangig aus Teilnehmern der Veranstaltung zusammensetzen und nicht aus anderen kaufinteressierten Bürger, kann ja nicht wirklich überzeugen. Sie führt letztlich zu dem paradoxen Ergebnis, dass gerade weil die Menschen mehrheitlich für Ladenöffnungen an Sonn- und Feiertagen sind und deshalb die vorhandenen Angebote mit Begeisterung annehmen, diese Ladenöffnungen plötzlich nicht mehr zulässig sind. Das kann eigentlich nicht richtig sein. Insofern liegt es nahe, gegebenenfalls durch eine Änderung der rechtlichen Normen nachzusteuern. Der Handelsverband Deutschland (HDE) hat sich für einen schnellen und flächendeckenden Ausbau des Breitbandnetzes in Deutschland ausgesprochen. In einer aktuellen HDE-Umfrage unter 900 Handelsunternehmen zeigen sich 39 Prozent der Einzelhändler mit den Internet-Bandbreiten, die ihnen zur Verfügung stehen, nicht zufrieden. In ländlichen Gebieten ist die Unzufriedenheitsquote mit rund 50 Prozent überdurchschnittlich hoch. Auf dem Land nutzen nur 17 Prozent der befragten Händler Geschwindigkeiten von mehr als 50 Mbit/s bereits. Ein Viertel greift auf Leitungen mit weniger als 8 Mbit/s zurück. Die HDE-Umfrage macht außerdem deutlich, dass die Versorgung in Großstädten mit mehr als 100.000 Einwohnern deutlich besser aussieht: Hier sind immerhin zwei Drittel der Unternehmen mit dem Tempo zufrieden. Dort nutzt auch bereits ein Drittel Geschwindigkeiten über 50 Mbit/s. Das von der Bundesregierung verabschiedete Ziel, bis 2018 eine Versorgung mit 50 Megabit pro Sekunde im Download zu garantieren, greife zu kurz. Der Handel fordert daher eine Beschleunigung des Glasfaserausbaus.